党中央、国务院高度重视农村土地制度改革。习近平总书记指出，土地制度是国家的基础性制度，农村土地制度改革是件大事，涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，必须审慎稳妥推进。[1]土地征收事关广大人民群众特别是农民的切身利益，其规范化、法治化水平是党和政府推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。完善征地制度作为农村土地三项制度改革的一项重要内容，也是本次土地管理法修改的重中之重。新修改的土地管理法，坚决贯彻落实党中央的决策部署，缩小征地范围、规范征地程序、建立多元补偿机制，体现了新时代我国征地制度的与时俱进。
一、我国征地制度的演变
我国宪法和物权法规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。依此，在实行土地国家—集体二元化所有权的我国，土地征收是指国家基于公共利益的需要按照法定程序取得集体所有的土地，并给予合理补偿的政府行为，是政府居间协调公共利益和集体、个人权益的必要手段。新中国成立以来，我国的征地制度经历了几次变化：
(一)新中国成立初期到改革开放前
新中国成立后，人民政府面对错综复杂的国内外形势，为保证交通、能源、水利等基础设施建设，初步摸索建立了一套土地征收制度，在改革开放前很长的一段时间中，发挥了重要的作用。
早在1950年，政务院发布《铁路留用土地办法》和《关于铁路留用土地办法的几点解释》，规定：“铁路因建设关系，原有土地不敷应用或有新设施需要土地时，由铁路局通过地方政府收买或征购之。”这是新中国历史上中央政府第一次对征地事项进行规定，直至2008年，该办法才被废止。同年，中央人民政府委员会通过了土地改革法，针对农村土地的管理，规定了土地的没收和征收。由于当时征用征收土地主要是为了土地革命的需要，废除地主阶级封建剥削的土地所有制，实行农民的土地所有制，所以只对个别类型的土地给予补偿。但是，在1950年11月公布的《城市郊区土地改革条例》中，明确规定了国家因建设需要收回国有土地或征用私人所有农业土地时，应给农民以适当安置，并对其生产投资及其他损失，予以公平合理的补偿，或以相等的国有土地调换。1953年12月5日，政务院发布《国家建设征用土地办法》，正式建立了土地征收制度，这是建国后第一部比较完整的专门规范土地征收的法律，为国家征收土地提供了法律层面的支撑。1954年宪法通过实施，其中第13条规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。这标志着土地征收首次纳入宪法调整范围。值得注意的是，在1954年宪法中，已经将公共利益作为实施征地的必要前提。
1956年6月30日，一届全国人大三次会议通过了《高级农业生产合作社示范章程》，规定农民在入社时必须将私有的土地转化为合作社集体所有，农民手中的土地转变为由集体统一共有、共同管理。农村土地所有权的变化导致原先土地征用和补偿安置的方法须进行相应调整。因此，国务院对《国家建设征用土地办法》作了修订，对征收范围、征收程序和补偿安置作了具体规定，该办法经全国人大常委会批准后作为这一阶段土地征收工作的主要依据，直至1982年被新条例代替。
(二)改革开放初期
党的十一届三中全会后，国家经济和社会制度发生了较大转变，土地供给逐渐成为了服务于国家重大建设项目和市场主体建设发展的重要保障，征地制度也在市场经济的逐渐发展中不断发展完善。1982年5月4日，经全国人大常委会批准，国务院公布《国家建设征用土地条例》，这部条例确立的征地制度被1986年土地管理法吸收，在一定历史阶段的土地管理中发挥了重要作用。具体而言，在征收范围上，其中第2条明确“国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。”在征收程序上，第7条规定用地单位应当经市县人民政府同意后进行选址，并与被征地单位商定土地面积和补偿安置方案，签订初步协议，报有关人民政府批准，其中，第7条规定征收耕地1千亩、其他土地1万亩以上的，由国务院批准。在补偿安置上，第9条规定征收耕地的，补偿标准为耕地年产值的3-6倍，安置补助标准每一农业人口为耕地每亩年产值的2-3倍，最高不超过10倍，土地补偿费和安置补助费总和不得超过被征土地年产值的20倍。补偿安置费用原则上由被征地单位统筹使用，因征收造成的剩余劳动力原则上通过农业生产安置，如实行招工安置的，则核减安置补助费。1986年土地管理法沿用了《国家建设征用土地条例》的规定。
(三)1998年土地管理法全面修改
按照1986年土地管理法的规定，政府并非征收土地行为直接实施主体，而是处于用地单位和被征地人之间，对用地单位提出的方案进行审批并监督实施，具体的补偿安置等工作也是由用地单位与被征地人协调解决。这种做法，虽然赋予了用地单位和被征地人更大的自主性，但并没有充分体现“征地权必须由国家行使”以及“征地必须符合公共利益”两大要件，在一定程度上造成征用土地的透明度差，侵害农民利益等行为频发等现象。特别是乡镇企业快速发展和开发区建设热潮的兴起，大规模的“圈地”现象开始发生，出现了乱占耕地、违法批地、炒卖土地的风潮。[2]为了解决上述问题，在党中央的统一部署下，1998年全国人大常委会审议通过了新修订的土地管理法。这次修订对土地管理方式和土地利用方式进行了重大变革，是土地管理思想发生根本转变的集中体现，确立了我国现代土地管理的基本法律制度。[3]在征地制度方面，最大的变化是政府在征地工作中从后台走到了前台，在土地征收中用地单位只需要向政府提交用地申请而不再需要与被征地人直接接触，由政府来判断是否符合公共利益后决策是否启动征收程序，市县政府既要向上级政府申请征地，还要具体负责补偿安置工作，这一重大改变，体现了征地是一种国家行为，只有国家为了公共目的需要，才可以对农民集体所有的土地实行征收。同时，还对征收程序和补偿做了修改完善。2004年3月，宪法进行了第4次修订，第10条第3款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”把“征用”改为“征收或者征用”，进一步明确土地征收和土地征用的内涵;并明确把“补偿”写入宪法,征地补偿从此得到了宪法的保护。同年，土地管理法为与宪法保持一致，也做了相应修改。
(四)党的十八大以来，征地制度改革新发展
随着社会经济发展，特别是土地固有的商品属性开始显现，1998年土地管理法关于征地的规定已经跟不上实践中征地变化情况。征地引发的社会纠纷，逐渐成为基层政府面临的主要矛盾。征地引起的诸多问题，必须通过深化征地制度改革解决。
2013年11月，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，明确规定“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”“建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。”这为征地制度改革和相关法律的完善指明了方向。2014年12月31日，中共中央办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，对征地制度改革进行总体部署。在农村土地征收改革方面提出了要探索缩小土地征收范围;规范制定征收目录，健全矛盾纠纷调处机制，全面公开土地征收信息;完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制等。
2019年8月26日，十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过了关于修改土地管理法和城市房地产管理法的决定。在通过这部法律案时，全国人大常委会组成人员共有167人参加投票，其中，163人赞成，3人弃权，1人反对。[4]这样一部涉及广大人民群众利益，包含复杂利益关系，反映深化农村土地制度改革的法律案，能获得如此广泛的关注与赞同，是非常难得的。这次《土地管理法》关于征地制度方面的修改，重点是贯彻落实党中央决策部署，平衡好保障社会发展与维护农民权益的关系，突出征收土地必须符合公共利益，并在完善征地程序和征地补偿安置问题上下功夫，确保征地程序公开民主，完善了对被征地农民合理、规范、多元的保障机制，确保被征地农民原有生活水平有提高，长远生计有保障。
二、明确公共利益需要，缩小土地征收范围
大多数国家和地区的法律都允许政府为了“公共利益”(“公共目的”或“公共用途”)征收、征用私有财产，征收土地是征用私人财产的重要内容。我国宪法亦规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实施征收并给予补偿”。然而，对于公共利益的确切含义，各国家和地区法律的解释各不相同。一些国家和地区将公共利益严格限制在由政府组织实施的公共事业项目，如学校、道路等，这些项目直接服务于不特定的公众，具有典型的公益特征;也有一些国家对“公共利益”认定较为宽泛，将一些显著促进就业、提高税收，间接服务于“公共利益”的项目，也认定为属于“公共利益”。[5]关于公共利益的界定，可以说是此次修法的主要焦点及难点所在。在2007年制定物权法时，立法机关就意识到在不同领域、不同情形下，公共利益是不同的，情况相当复杂，物权法难以对公共利益做出统一的具体规定。[6]
此次修改土地管理法，在借鉴《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于公共利益规定的基础上，依据法理和实践中凝聚的共识，将其范围进一步具象化，新增一条作为第45条，专门对公共利益作了规定，这是本次修法的重大成果之一。该条采用了列举式与概括式相结合的表述方式，开篇明义地明确，征地必须“为了公共利益的需要”，同时列举了六种情形,对公共利益进行了严格限定，体现征地的公益性和强制性，回归征地本源。具体而言，这六种情形是指：“(一)军事和外交需要用地的;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的;(四)由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的;(五)在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的;(六)法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形。”
上面六种情形中的第5项“成片开发”是本次修法审议中争议较多的内容。从“成片开发”的内涵来看，主要是指由政府统一实施规划、统一开发的建设活动，包括对危房较为集中、基础设施落后等地段进行统一的旧城区改建，以及对开发区、新区实施的规模化开发等。在起草和审议过程中，各方面对“成片开发”是否属于公共利益争议较大：一种意见认为，考虑到我国城镇化进程和目前经济社会发展的实际情况，有必要保留这一情形，以免对经济社会发展影响较大，但要进一步限定征地范围;[7]一种意见则认为，这不属于公共利益。从国外实践情况看，成片开发施行统一征收，既符合国际通行做法，也可充分体现规划的公共利益属性，强化规划的科学性、合理性与可操作性，同时有利于在一定范围内，对各类市政基础设施施行统一规划、统一设计、统一建设，提高资金使用效率，降低社会运营成本。但是，成片开发由政府主导，征地规模大，涉及群众利益广，容易引发争议和纠纷，应当进行严格限制，避免政府无序征地。为此，新的土地管理法根据全国人大常委会组成人员和各方面的意见建议，对“成片开发”征地作了严格限定：一是批准和实施层级，必须经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施，由于设立开发区、新区的必须由国务院或者省政府批准，因此，该条款事实上与开发区、新区设立审批进行了衔接;二是区域限制，必须在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，体现了规划的严肃性，在编制规划时，必须为日后即将进行的成片开发预留空间;三是在该条最后一款规定成片开发建设还应当纳入国民经济和社会发展年度计划，主要保障群众的知情权，在征地工作具体开展之前，通过人大审议的形式达成共识，既充分体现了人民民主决策，也大大提高了成片开发征地的预见性和透明度;四是成片开发并应当符合国务院自然资源主管部门规定的标准。
三、规范征地程序，保障被征收人的知情权、话语权
征地程序是征地制度的重要组成部分。1998年土地管理法对征收程序规定相对简单，程序设计不尽完善，特别是缺乏关于如何约束政府行为和保障被征收人知情权、参与权、表达权、监督权的规范，导致法律法规以及中央有关文件赋予被征收人的实体权利无法确定化。此次修法，弥补了原法征地批准前程序的空白，强化了农民的知情权、话语权，还与时俱进的增加了社会风险评估的内容，并将补偿安置协议的签订，作为上级批准征地决定的重要依据。具体有：
1.开展拟征收土地现状调查和社会稳定风险评估
土地利用现状调查是指以一定行政区域或自然区域(或流域)为单位，查清区内各种土地利用类型、面积、分布和利用状况，并自下而上、逐级汇总为省级、全国的土地总面积及土地利用分类面积而进行的调查。土地利用现状调查是征地准备工作的重要基础性工作，对于核实被征地块信息、制定补偿标准具有重要的参考意义。社会稳定风险评估，是指与人民群众利益密切相关的重大决策、重要政策、重大改革措施、重大工程建设项目、与社会公共秩序相关的重大活动等重大事项，在制定出台、组织实施或审批审核前，对可能影响社会稳定的因素开展系统的调查，科学的预测、分析和评估，制定风险应对策略和预案。《重大行政决策程序暂行条例》对此有明确规定。征地涉及群众的切身利益和基本生活保障，属于必须进行风险评估的事项范围，这对于维持社会稳定，避免社会矛盾十分重要。
2.公告征地信息
征收范围、土地现状、征收目的、补偿标准、安置方式和社会保障等事关被征收土地群众的切身利益，将这些信息在拟征收土地所在的乡(镇)和村、村民小组范围内进行公告是保障被征地群众权益的重要手段。上述信息要听取被征地的农村集体经济组织及其成员、村民委员会和其他利害关系人的意见。本次修法明确公告的时间不得少于30日，这是在审议阶段增加的内容，目的是充分保障农民的知情权。总之要通过公告的办法使被征地单位和农民知道自己的土地将被征收，征收后的用途及自己将得到哪些方面的补偿或安置等，取得农民对征地的支持，防止发生侵害农民利益的行为，使农民的合法权益受到保护。
3.召开听证会
召开听证会听取利害关系人的意见，是科学民主决策的重要手段，《行政许可法》和《行政处罚法》均有听证的相关规定。土地征收一般情况下都涉及重大公共利益和群众切身利益，应当进行听证。在审议过程中，有的常委委员、地方和社会公众建议进一步完善征地程序，增加对补偿方案组织听证等内容。[8]通过后在法律中明确规定，多数被征地的农村集体经济组织成员不同意征地补偿安置方案的，应当组织听证并依据听证会情况进行修改，这也是充分保障人民群众合法权利的重要体现。
4.进行补偿登记，签订补充协议
修改后的土地管理法在补偿登记方面延续了旧法的做法，被征地人需要持不动产证书进行补偿登记。这里的使用权人，包括但不限于农村土地承包经营权人和经营权人、宅基地使用权人、建设用地使用权人和林地、草地、养殖水面等的使用权人。征地补偿登记除对土地所有权、使用权登记外，还应当对被征用土地上的地上物进行清点，并依法进行登记。包括因征地而受到破坏的其他土地上的设施也应当进行登记，以便能确定恢复或补偿的办法。
补偿登记后应当签订安置补偿协议。签订补偿协议是征地工作中的重要环节，意味着政府与被征地农民就补偿问题形成了合意，征地工作才能顺利开展。补偿协议的核心内容应当围绕新法第48条内容进行商议。关于补偿无法达成一致的，新法明确规定，“个别确实难以达成协议的，应当在申请征收土地时如实说明”，作此规定，主要是考虑到实践中确实存在无法达成协议的情况，但不能因此停滞征地程序，损害公众利益，因此规定将有关情况报批准机关决策。
四、完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制
我国的征地补偿安置制度经历了一个演变过程。1982年《国家建设征用土地条例》第一次明确了就业安置为主、货币补偿为辅的补偿安置模式。1986年土地管理法确认了这种模式，规定土地按照前3年平均年产值的法定倍数补偿，征收耕地的，补偿标准为耕地年产值的3-6倍，安置补助标准每一农业人口为耕地每亩年产值的2-3倍，最高不超过10倍，土地补偿费和安置补助费总和不得超过被征土地年产值的20倍;因被征地造成的多余劳动力“农转非”，由政府或用人单位安排工作。1998年土地管理法对这种模式作了调整，即改为货币补偿为主、就业安置为辅的模式，提高了土地补偿标准(征收土地按照原用途补偿，耕地的土地补偿费为被征收前三年平均年产值的6-10倍，安置补助费标准按每一农业人口平均耕地计算，为该耕地每亩年产值的4-6倍，最高不超过15倍，土地补偿费和安置补助费总和不得超过被征土地年产值的30倍。特殊情况下，国务院可以进一步提高标准)，取消了多余劳动力安排工作的规定。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》开始向货币补偿和就业补偿并重的模式转变，要求各省(区、市)颁布统一年产值或区片综合地价，征地按照上述标准补偿，并要求采取纳入城镇就业体系、社会保障制度，留有必要耕作土地，建设用地使用权入股或者异地移民安置等方式妥善安置被征地农民。在这次修法过程中，综合考虑了以下几方面的情况：一是，土地管理法规定的征地按原用途补偿原则确已不适应实际需要，法定征收补偿标准确实偏低，各地的征地补偿矛盾日益突出，各地实际执行的征地补偿标准大多已超过了法定标准。二是，以前农民失地后，被征地造成的多余劳动力均予以“农转非”，由政府或用人单位安排工作，目前已很难提供工作保障，要从根儿上解决被征地农民失地后的问题，不是简单地只解决他们的住房问题，还要提供养老、医疗、就业等方面的社会保障，从而真正解决他们的城镇化问题。三是，推进中国特色的城镇化和城乡融合发展，大的政策包括土地政策要有通盘的考虑，要考虑提高土地利用率、避免房地产开发泡沫问题、改革土地财政等深层次问题。
1.确立原有生活水平不降低、长远生计有保障的补偿原则
土地是农民的基本生产资料，是农民最主要、最可靠的生活保障。“生活水平不降低、长远生计有保障”最早出现在《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)。这一补偿原则被写入新土地管理法，具有重要历史意义，也是对具体补偿内容的政治引领。生活水平不降低，是指被征地人的住房条件、就业机会和收入水平等不会因为征地降低，这主要通过及时支付足够的补偿金额，及时提供相应的保障住房和就业机会实现。长远生计有保障，是指提供对被征地人长久的保障机制，确保其有持续稳定的生活保障，主要措施包括提供就业培训、纳入社保体系等。
2.给予公平、合理的补偿，建立合理、规范、多元保障机制
在全国人大常委会审议过程中，一些常委委员和地方、部门和社会公众建议进一步完善征地补偿的规定，保障被征地农民的合法权益。[9]为此，新法规定，征收土地应当依法及时足额支付土地补偿费、安置补助费以及农村村民住宅、地上附着物和青苗等的补偿费用，并安排被征地农民的社会保障费用。与原法比较，一是明确土地补偿费和安置补助费由征地区片综合地价确定，二是对征收村民住宅的补偿单独作了规定，三是将社会保障费用从土地补偿费中独立出来。
(1)区片综合地价。土地补偿费和安置补助费由征地区片综合地价确定，这是本次修法的一大重要突破。主要目的是使征地补偿标准符合社会主义市场经济形势, 达到合理利用和保护土地资源,维护农民合法权益和社会安定的目的。原法采取征地补偿年产值倍数法，具有浓厚的时代特色，在一定历史阶段，发挥了重要的作用，但是随着市场经济的不断发展，也存在一些难以避免的弊端。一是年产值标准考虑因素较为单一，严格依据土地原用途进行补偿，补偿标准偏低。随着经济发展，农民对征地补偿的诉求越来越高，而耕地的年产值提高幅度较小，在法定补偿倍数确定最高限度的情况下，法定补偿标准与农民诉求之间矛盾尖锐;二是不同地类、不同地块、不同年份、不同经营者之间，耕地产值差异较大，原有的征地补偿方式计算随意性较大，容易引发农户之间、集体经济组织之间补偿标准的攀比，导致新的社会矛盾。在此基础上改进的征地统一年产值标准，虽然进一步考虑了地方经济发展水平、居民生活水平等因素，但是受产值和倍数的限制，在实践中应用范围逐渐缩小。区片综合地价充分考虑应当综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、土地区位、土地供求关系、人口以及经济社会发展水平等因素，并至少每三年调整或者重新公布一次。这是对征地补偿标准原则的重大调整，摆脱了年产值和倍数限制，按照均值性区片确定的补偿标准，同一区片内不同宗地的征地补偿标准相同，而且在征地没有发生时统一制订，刚性较强。
(2)村民住房补偿。农村村民住宅补偿安置问题是征地中的重要环节。本次修改增加了关于农村村民住宅补偿的条款，体现了充分保障农村村民居住的权利和合法的住房财产权益，是“原有生活水平不降低、长远生计有保障”补偿原则的具体体现。一是提出了“先补偿后搬迁、居住条件有改善”原则，明确了搬迁必须以补偿到位为前提，以及住宅安置的标准;二是补偿方式方面，在充分尊重农民意愿的前提下，考虑到各地实际情况不同，预留了多种补偿方式，比如，建设用地指标比较充裕的地区，可以重新安排宅基地，土地资源紧张的地区，可以通过建设安置房进行集中安置，对于已经不需要提供住房的农民，可以通过货币化的方式进行补偿;三是明确提出将“因征收造成的搬迁、临时安置等费用”列入补偿内容，周全考虑了农民经济利益损失的具体情况，体现了公平公正的原则。
(3)社会保障费用。将被征地农民纳入社会保障体系，是确保“长远生计有保障”的重要措施手段。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出，健全农村社会保障体系。做好被征地农民社会保障，做到先保后征，使被征地农民基本生活长期有保障。完善农村最低生活保障制度，加大中央和省级财政补助力度，做到应保尽保，不断提高保障标准和补助水平。社会保险法第96条规定，征收农村集体所有的土地，应当足额安排被征地农民的社会保险费，按照国务院规定将被征地农民纳入相应的社会保险制度。新法实施后，各级政府应当将被征地农民纳入社保体系予以保障，但是考虑到各地经济发展水平不同，东中西部差异较大，各地保障能力和方式亦有不同，因此本次修改，相关内容主要是做原则性规定，社保费用筹集、管理、使用的具体办法，授权各省级人民政府自行制定。
五、进一步完善征地制度的建议
在总结试点经验的基础上，新修改的土地管理法虽然在缩小征地范围、规范征地程序、建立多元补偿机制等方面取得了较大突破，体现了新时代我国征地制度的与时俱进，但是仍然有可进一步修改完善的地方，建议将管制性征收纳入征地范围。管制性征收实质上是国家对私人财产全部权利中的部分权利进行过度的管制或限制，从而使得私人财产权发生减损，属征收的一种类型。管制性征收在国外，一般来说可以分为三种类型：完全征收、因直接损失造成的不完全征收、因间接损失造成的不完全征收。管制性征收在欧美发达国家已经有比较成熟的立法和相关实践，但是由于宪法法律和政策方面的差异，管制性征收在各个国家具有不同的特征。大多数国家对完全征收和造成直接损失的管制性征收给予补偿;对于造成间接损失的管制是否应当补偿有较大争议，依具体事实而定。我国正处于建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的关键期，人们对生态环境和生活环境等方面的要求不断提高，权利意识和法治意识不断增强，必然要求政府严格依法行政，不得过度限制私人的财产权从而使得私人财产权发生减损。现行的一些法律已经注意到这个问题。例如石油天然气管道保护法第十四条第二款规定：“依法建设的管道通过集体所有的土地或者他人取得使用权的国有土地，影响土地使用的，管道企业应当按照管道建设时土地的用途给予补偿。”再如森林法规定，将集体所有的森林划为公益林的，国家应当给予补偿。这些情形实质上属于“因直接损失造成的不完全的征收”的情形，应当对由于对不动产的管制直接导致该财产价值的贬损给予补偿。因此，建议下次土地管理法修改或者制定民法典时将管制性征收纳入到征收制度中予以规范。
